X en de heer Y / A. Kouwenhoven, R. van der Poel, E. Rosenberg en de hoofdredacteur van NRC

Conclusie van de Raad voor de Journalistiek
inzake de klacht van

X en de heer Y

tegen

A. Kouwenhoven, R. van der Poel, E. Rosenberg en de hoofdredacteur van NRC

De heer mr. R. Klöters, advocaat te Amsterdam, heeft op 14 maart 2022 namens de besloten vennootschap X en haar oprichter de heer Y (hierna gezamenlijk: klagers) een klacht ingediend tegen de heer A. Kouwenhoven, mevrouw R. van der Poel, mevrouw E. Rosenberg en de hoofdredacteur van NRC (hierna gezamenlijk: NRC). Bij de beoordeling van de klacht is verder correspondentie van NRC betrokken van 7 april 2022.

De klacht is behandeld op de zitting van de Raad van 22 april 2022. Namens klagers was de heer Y aanwezig, vergezeld door mr. Klöters, de heer L. de Lange en de heer R. Slotboom. Aan de zijde van NRC zijn Kouwenhoven, Van der Poel en Rosenberg verschenen, vergezeld door de heer M. Garschagen, adjunct-hoofdredacteur. Partijen hebben hun standpunten toegelicht aan de hand van notities.

DE FEITEN

Het eerste artikel
Op 15 en 16 oktober 2021 is op de website respectievelijk in de papieren editie van NRC een artikel van de hand van Kouwenhoven, Van der Poel en Rosenberg verschenen met de kop “Gemeenten lieten moskee undercover onderzoeken”. De intro van het artikel luidt:
“Tien gemeenten laten al jaren undercover onderzoek doen in moskeeën – wat niet mag. Onderzoekers maakten zich niet kenbaar en haalden gevoelige informatie op, die in een geheim rapport belandde.”
Het artikel bevat verder de volgende passage:
“Zeker tien gemeenten hebben afgelopen jaren undercover onderzoek laten doen naar moskeeën in hun stad. Onder meer Rotterdam, Eindhoven en Zoetermeer stuurden onderzoekers van een particulier bureau naar islamitische organisaties om daar gevoelige informatie op te halen zonder zichzelf kenbaar te maken.
De bevindingen belandden in een geheim rapport waarin – met naam en toenaam – staat wat de betrokken bestuurders, imams en docenten studeerden, wie van wie familie is, met wie ze ruzie hebben, hun geloofsleer en hoe vaak ze bijvoorbeeld contact hebben met de Marokkaanse autoriteiten. Volgens deskundigen is deze werkwijze verboden.
De onderzoeken worden betaald door de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV), onder verantwoordelijkheid van demissionair minister Ferd Grapperhaus. De NCTV bracht gemeenten in contact met het bedrijf dat het undercover onderzoek uitvoerde. De geheime rapporten die het bedrijf voor de gemeenten opstelden, stuurden de gemeenten veelal weer door aan de terrorismebestrijder. Die zegt zeker tien zogeheten ‘krachtenveldanalyses’ te hebben ontvangen.
Belangrijkste adviesbureau
Het bedrijf dat de onderzoeken uitvoert, is [X] ([afkorting]) in […], het belangrijkste adviesbureau van de overheid voor radicaliseringskwesties. De onderzoekers doen zich in islamitische organisaties voor als willekeurige ‘bezoeker’: ze bidden mee, luisteren naar preken en gesprekken.
[X] houdt zich naar eigen zeggen „aan de geldende wet- en regelgeving en handelt in opdracht van haar opdrachtgevers”. Privacydeskundigen oordelen anders. Volgens Bart Custers, hoogleraar Recht en datawetenschappen aan de Universiteit Leiden, overtreden gemeenten met de onderzoeksmethode de wet. Ook hoogleraar Staats- en bestuursrecht Ymre Schuurmans noemt de praktijken „onrechtmatig”.
Gemeenten die opdracht gaven voor het undercover onderzoek, zijn Rotterdam, Delft, Almere, Eindhoven, Huizen, Leidschendam-Voorburg, Zoetermeer, Veenendaal, Helmond en Ede. Negenendertig Noord-Hollandse gemeenten gaven aanvankelijk opdracht voor zo’n onderzoek, maar staakten deze opzet voortijdig omdat er twijfels rezen over de methode. Utrecht overwoog het te doen, maar constateerde dat de gemeente hier niet toe bevoegd is.”

Het tweede artikel
Ook op 15 en 16 oktober 2021 is op de website respectievelijk in de papieren editie van NRC een artikel van de hand van Kouwenhoven, Van der Poel en Rosenberg verschenen met de kop “Undercover naar de moskee: geheim onderzoek naar islamitische organisaties”. De intro van het artikel luidt:
“Gemeenten laten een bedrijf al jaren undercover onderzoek doen in onder meer moskeeën – wat niet mag. De onderzochte organisaties, die van niets wisten, spreken van een grote vertrouwensbreuk.”
Het artikel bevat verder onder meer de volgende passages:
“De status van al deze informatie: geheim – het is met rode hoofdletters op de voorkant van een rapport geschreven. Het onderzoek van 32 kantjes is gedaan in opdracht van de gemeente Ede en gaat over de Turkse en Marokkaanse inwoners van de stad. De gemeente vindt de moslimgemeenschappen in Ede ontoegankelijk. Maar hoe komen de onderzoekers dan te weten dat in de moskee „een gesloten circuit en netwerk” van voorgangers opereert, welke bestuurders in de stad familie van elkaar zijn, wie welke websites runnen? Dat een islamitische schoolbestuurder ook bij defensie werkt, en wat hij daarvoor deed?
Hoe weten ze hoe de moskeegangers dénken?
Het antwoord is te vinden in het rapport zelf: de onderzoekers baseren zich op „veldonderzoek” bij „diverse maatschappelijke en religieuze organisaties” in Ede. Dat veldwerk, ontdekte NRC, gebeurt in het geheim. Zeker tien gemeenten hebben de afgelopen jaren een privaat onderzoeksbureau ingehuurd om undercover onderzoek te doen in religieuze organisaties. Daarbij gaat een medewerker naar bijvoorbeeld een islamitische instelling en doet alsof hij een bezoeker is die komt voor het gebed, een les, een preek. Hij stelt zich niet voor met naam of functie, spreekt met moskeegangers en bidt mee, blijkt uit documenten en gesprekken met betrokkenen.
Het levert inzichtelijke rapporten op van dit bureau, [X] (‘[voluit]’), opgericht en geleid door oud-politieman [Y]. Het biedt gemeenten een schat aan informatie over islamitische voormannen en organisaties in hun stad. Alleen, de onderzoekspraktijken zijn al die jaren verborgen gehouden – voor het publiek, voor gemeenteraden en voor de onderzochte gemeenschappen zelf. Dat heeft een reden: de werkwijze is volgens deskundigen verboden.”
en:
“[X] groeit uit tot een bedrijf met veertig medewerkers, gevestigd in een zandkleurige kantoorvilla in […]. Het gaat zich vooral richten op het ondersteunen van gemeenten.
Daarmee heeft [X] een gat in de markt gevonden. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de lokale bestrijding van radicalisering. Om die taak uit te voeren, is informatie nodig. Welke inwoners zijn aan het radicaliseren? Wie kan helpen weerstand te bieden? Islamitische gemeenschappen hebben die kennis. Alleen: daar staan gemeenten vaak ver vanaf. De gemiddelde lokale veiligheidsambtenaar overlegt met een moskee over parkeerproblemen, maar verder?
En er is nog een probleem: de wet staat gemeenten niet toe zomaar burgers of gemeenschappen te onderzoeken.
En dáár is [X]. In tegenstelling tot de gemeenteambtenaren gaan de medewerkers van [X] wel naar buiten, naar moskeeën toe en ze komen er binnen. Ze hangen rond, spreken bezoekers, bestuurders en religieuze voormannen en onderzoeken wat die doen en zeggen op sociale media. Het bureau weet zo tot in detail wat zich in islamitische gemeenschappen afspeelt.
Terrorismecoördinator NCTV wijst gemeenten op de speciale kwaliteiten van dit bedrijf. Wie zorgen heeft over radicalisering, doet er goed aan om [X] langs te laten komen, is het advies. Er is ook geld voor: de NCTV verdeelt jaarlijks zo’n 7,5 miljoen euro onder gemeenten voor hun radicaliseringsaanpak. Daaruit kan ook het werk van [X] worden betaald.
Zo belandden veel gemeenten de afgelopen jaren bij [X]. Uit een rondgang onder vijfentwintig gemeenten die te maken hebben met radicalisering, blijkt dat er twintig samenwerken met het onderzoeksbureau. Tien gaven [X] in het geheim opdracht onderzoek te doen naar hun islamitische gemeenschappen.”
en:
“‘Infiltranten’
De gemeenten vragen [X] om een „scan” of „analyse” van „islamitische actoren”. Daarvoor gaan de onderzoekers, met medeweten van gemeenten, undercover. [X] verzamelt informatie bij islamitische organisaties zónder zichzelf kenbaar te maken, bevestigen gemeenten. Het bedrijf lijkt er goed in: geen van de heimelijk onderzochte instellingen die NRC benaderde, heeft ooit iets gemerkt van wat moskeebestuurders nu achteraf „infiltranten” noemen.
De bevindingen worden opgeschreven in een document dat [X] een „krachtenveldanalyse” noemt: een overzicht van alle islamitische organisaties, bestuurders en voormannen in een gemeente, al gaat de meeste aandacht naar organisaties waar [X] problemen signaleert. Kosten van zo’n onderzoek: ongeveer 50.000 euro. Omdat in zeker tien gemeenten opdracht is gegeven voor een dergelijk onderzoek, zou dit om ongeveer een half miljoen euro aan overheidsgeld gaan.
Waarom kiezen gemeenten voor deze methode? Die geeft een „zo zuiver mogelijk onderzoeksresultaat”, antwoordt Zoetermeer via een woordvoerder. „Bij een openbare onderzoeksopzet” zouden organisaties „sociaal wenselijke antwoorden” geven, zegt Rotterdam. Met andere woorden: gemeenten gaan er bij voorbaat vanuit dat moskeebezoekers niet eerlijk antwoorden als ze weten dat niet een mede-gelovige, maar de overheid hen bevraagt.
Stevige verdenking
Is angst voor oneerlijke antwoorden een legitieme reden voor undercover onderzoek? Niet voor de overheid, volgens deskundigen. Gemeenten beroepen zich op de Gemeentewet, waarin staat dat de burgemeester de openbare orde moet handhaven. Maar hoogleraar staats- en bestuursrecht Ymre Schuurmans noemt die wet „een veel te algemene bevoegdheid om grootschalig gegevens binnen een geloofsgemeenschap te vergaren. Dat gemeenten dit door een particulier bureau laten doen en dat geen hoor en wederhoor plaatsvindt, maakt de zaak alleen maar ernstiger. Handhaving van de openbare orde kan je niet zomaar laten uitvoeren door een particuliere instantie.” Ze noemt de praktijken „onrechtmatig”.
Politie en geheime dienst AIVD mogen heimelijk observeren, zegt hoogleraar recht en datawetenschappen Bart Custers, „maar wel onder voorwaarden: er moet een stevige verdenking liggen. Is die er niet, dan gaat het observeren niet door. Dat gemeenten deze waarborgen nu omzeilen door via de achterdeur alsnog informatie in te winnen, mag absoluut niet.”
[X] beroept zich desgevraagd op de gedragscode voor sociale- en gedragswetenschappen. In die richtlijn staat dat onderzoekers zich in principe kenbaar moeten maken aan participanten, maar dat daar onder bepaalde omstandigheden van afgeweken kan worden. Daar verbindt de code wel voorwaarden aan. Observeren mag alléén op plekken waar mensen „redelijkerwijs kunnen verwachten” dat zij in de gaten worden gehouden door vreemden – dus niet in een gebedshuis. Ook moeten mensen na het onderzoek direct worden ingelicht. Hun bijdrage moeten ze kunnen intrekken en data moeten volledig geanonimiseerd worden. Als groepen of organisaties geobserveerd worden, moet op z’n minst een vertegenwoordiger ervan toestemming geven.
Eigenaar [Y] zegt dat zijn bedrijf geen afspraken maakt met de gemeenten over het informeren van personen die in de rapporten uitgebreid worden beschreven. Volgens de meeste gemeenten zijn betrokkenen niet geïnformeerd.”
en:
“De mannen van de moskeeën zeggen allemaal hetzelfde: in deze gebedshuizen kent iedereen elkaar, generatie na generatie komt er over de vloer. Dat een onbekende zich in hun midden begaf, ongebruikelijke en persoonlijke vragen stelde en ook nog eens antwoorden kreeg, zonder dat zij daarover hoorden? Onmogelijk. Hun verklaring: mensen uit eigen kring werken voor [X].
Een prediker in een onderzochte moskee zegt dat [X] „meerdere informanten” moeten hebben. „Deze informatie komt van verschillende generaties. Iemand heeft brood naar de bakker gebracht, is een Marokkaans gezegde. Er is gekletst.”
Boogschieten in een zomerkamp
Wat gebeurt er met de bevindingen uit het undercoveronderzoek? In een klein gebedshuis op een Veenendaals industrieterrein lezen drie bestuurders op klapstoeltjes een rapport uit 2018 dat ook over hun stichting Taubah gaat. Lang niet alles klopt, zeggen ze.
Het maakt voor hen wel veel duidelijk.
Vóór het rapport was volgens de mannen hun band met gemeente en politie goed. De burgemeester kwam langs, de gemeente nodigde hen uit voor een maaltijd tijdens de ramadan. In 2019 moet het bestuur bij de gemeente komen. Een man stelt zich voor als veiligheidsadviseur. Hij is amicaal, spreekt hen aan als „boys”, geeft ze een boks. Ze weten dan niet dat de man een medewerker is van [X], en dat het bedrijf net een geheim onderzoek naar hen heeft gedaan.”
en:
“Veenendaal bevestigt dat er „repressieve interventies” zijn gedaan naar aanleiding van het rapport, maar zegt niet welke.
De gemeente laat het bedrijf dus niet alleen undercover onderzoek doen, het laat [X] ook meedenken over wat er met de bevindingen moet gebeuren.
Religieuze lessen
Ook in Zoetermeer combineert [X] meerdere rollen. Een medewerker van het bureau is er in 2014 en 2015 ‘netwerkregisseur’ en probeert zo informatie over radicalisering uit de gemeenschap te verkrijgen. Tegelijk geeft een andere [X]-medewerker in het buurthuis religieuze lessen aan deze jongeren. Dat deze Marokkaans-Nederlandse man voor het bedrijf werkte, wist niemand in Zoetermeer. „De jongeren zagen hem als prediker en rolmodel”, zegt moskeevoorzitter Mohammed Boudadi. „Iedereen vertrouwde hem.”
Na het vertrek van deze prediker krijgt [X] in 2018 een nieuwe opdracht: een undercover onderzoek naar de Zoetermeerse moslimgemeenschap.
In Arnhem heeft het bureau nóg meer rollen. De programmamanager radicalisering van de gemeente is een [X]-adviseur. Het bedrijf schuift ook aan bij zogeheten ‘casusoverleggen’, waarin maatregelen tegen geradicaliseerde inwoners worden besproken. Een deel van die personen wordt onderzocht en begeleid door de reclassering en ook daar is [X] de vaste expert. Als deze Arnhemmers in 2020 als terrorismeverdachten voor de rechter moeten verschijnen, heeft [X] de rol van getuige-deskundige. Na de veroordeling: wederom [X]. Het bedrijf is de vaste adviseur van de terrorisme-afdeling van gevangenis De Schie in Rotterdam.
Volgens [X] weet het alle rollen strikt te scheiden. Zo hebben medewerkers alleen toegang tot onderzoeken waar ze direct bij betrokken zijn. Onderzoekers die aan krachtenveldanalyses werken, worden niet ingezet bij andere opdrachten „en vice versa”.
Toch is het wel veel macht voor één bedrijf, zeggen betrokken ambtenaren. Ook kan gevoelige informatie op andere manieren vermengd raken. Gemeenten sturen de undercover onderzoeken door naar de NCTV en de politie – die zelf nooit had mogen infiltreren om dezelfde informatie te achterhalen. Een woordvoerder van de terrorismebestrijder bevestigt „minimaal tien krachtenveldanalyses” te hebben ontvangen.
Bij de terrorismecoördinator klonk afgelopen jaren regelmatig kritiek op de werkwijze van het private bureau, van medewerkers van ministeries, de politie en intern. Over de onwenselijke „monopoliepositie” bijvoorbeeld. En dat gemeenten zich via [X] op het terrein van de geheime dienst zouden begeven. Als dit bekend wordt, is de gedachte, keren de praktijken zich tegen de overheid en werkt het juist radicalisering in de hand.
Ingegrepen werd er nooit. De NCTV financiert de geheime onderzoeken nog altijd.”
en:
“Al die jaren bracht [X] niets over de geheime onderzoeken naar buiten. Zodra het bedrijf weet dat dit artikel zal verschijnen, plaatst het begin oktober een toelichting op de eigen site. Daarin geeft [X] toe dat zijn onderzoekers „zonder zichzelf kenbaar te maken” deelnemen aan „gebedsdiensten, bijeenkomsten, lezingen, demonstraties etc. […].”
Nadat NRC het bureau erop heeft gewezen dat een moskee geen openbare plaats is waar je zomaar mag observeren, past het bedrijf deze week de tekst op de site aan. Dan staat er ineens dat er slechts ‘online-gebedsdiensten’ en ‘online-lezingen’ worden bijgewoond. [X] in een reactie: „We controleren en actualiseren regelmatig onze website.” Het bedrijf ontkent nu dat zijn onderzoekers observeren in de moskeeën zelf, wel „in de periferie”.”
Onder artikel 2 staat de volgende reactie van klagers in een apart kader:
“Het bedrijf [X] stelt in een schriftelijke reactie dat zijn veldonderzoekers geen aliassen gebruiken. „Indien nodig” maken ze kenbaar dat ze onderzoek komen doen voor de gemeente. „In de afgelopen jaren is dit 1 keer gebeurd.”
De onderzoeker „interacteert” „in basis” niet met personen.
In de termen ‘undercover’ en ‘heimelijk’ herkent het bedrijf zich niet.
[X] houdt zich „aan de geldende wet- en regelgeving”. Het laat zich extern toetsen door een Functionaris Gegevensbescherming, de opdrachtgever en privacy-advocaten. De laatsten concluderen in een advies dat „de huidige methodiek juridisch is toegestaan”.
[X] laat weten dat het geen informanten werft bij te onderzoeken organisaties; er wordt alleen gebruik gemaakt van medewerkers die „in dienst zijn bij [X] of als zelfstandige zijn ingehuurd”.”

Het derde artikel
Vervolgens is op 17 en 18 oktober 2021 op de website respectievelijk in de papieren editie van NRC een artikel van de hand van Kouwenhoven, Van der Poel en Rosenberg verschenen met de kop “Privacywaakhond AP bezorgd door ‘beeld’ van heimelijk onderzoek in moskeeën”. De intro van het artikel luidt:
“Kamerleden willen opheldering over undercover-onderzoek in moskeeën. Privacytoezichthouder AP spreekt van een „zeer zorgelijk” beeld.”
Het artikel bevat verder onder meer de volgende passages:
“Privacy-toezichthouder Autoriteit Persoonsgegevens (AP) is bezorgd naar aanleiding van berichtgeving over heimelijk onderzoek in moskeeën. NRC schreef dit weekend dat zeker tien gemeenten een privaat onderzoeksbureau opdracht gaven om moskeeën en andere islamitische organisaties in de stad heimelijk door te lichten. De onderzoekers van het bureau ([X], uit […]) deden zich voor als bezoeker en rapporteerden aan de overheid tot in detail over de gang van zaken binnen de gebedshuizen.”
en:
“Imam Rafik Dahman gaf tot enkele jaren geleden religieuze lessen aan jongeren in een buurthuis in Zoetermeer en zegt: „Dit is een dolksteek in onze rug.” Op een dag werd hij ineens ingeruild door een prediker die, nu blijkt, verbonden was aan [X], zegt hij. „Nu begrijp ik waarom de gemeente mij zo graag wilde vervangen.”
en:
“Tom Zwart, die als hoogleraar cross-cultureel recht aan de Universiteit Utrecht islamitische organisaties adviseert, vindt dat de politiek moet ingrijpen. „Alle eisen voor zorgvuldig onderzoek worden hier geschonden: dat je jezelf kenbaar maakt, en de mensen die je onderzoekt de gelegenheid geeft om te reageren op je bevindingen. Hier zijn particulieren ingezet om AIVD-onderzoek uit te voeren. En het raakt de kern van de godsdienstvrijheid. De politiek zal corrigerend moeten optreden zodat dit niet meer kan gebeuren.”

Het vierde artikel
Op 21 oktober 2021 is op de website van NRC een artikel van de hand van Kouwenhoven, Van der Poel en Rosenberg verschenen met de kop “NCTV waarschuwde voor de risico’s van het undercover onderzoeken van moskeeën”. De intro van het artikel luidt:
“Binnen de NCTV is al in 2017 gewaarschuwd dat er grote risico’s kleven aan het „heimelijk” informatie inwinnen bij moskeeën. Toch ging dat door.”
Het artikel bevat verder onder meer de volgende passages:
“Landelijk terrorismecoördinator NCTV weet sinds 2017 dat gemeenten particuliere onderzoekers „de moskee insturen om daar heimelijk informatie in te winnen” en dat hier grote risico’s aan kleven. De coördinator vreesde voor „radicalisering of anti-overheidssentimenten” als de onderzoeksmethode bekend zou worden. Ook was de coördinator bang dat privacytoezichthouder AP erachter zou komen. Dat staat in interne documenten van de NCTV die door NRC zijn ingezien.
De moskee-onderzoeken werden vorig weekend door NRC onthuld. Zeker tien gemeenten hebben adviesbureau [X] ([afkorting]) ingehuurd om ‘undercover’ islamitische organisaties te onderzoeken. De medewerkers deden zich voor als bezoekers en maakten zich niet kenbaar als onderzoeker.”
en:
“Een woordvoerder van de NCTV liet eerder weten dat naar aanleiding van „een werkgroep” in 2017 een zinnetje is toegevoegd aan de voorwaarden die verbonden zijn aan de gelden waaruit gemeenten de [X]-onderzoeken betalen. Sindsdien staat er dat externe partijen die lokaal worden ingehuurd zich aan de wet- en regelgeving moeten houden. De praktijk veranderde nauwelijks: de onderzoeksmethode bleef heimelijk, de NCTV bleef ervoor betalen.”
en:
“Gemeenten ontkenden deze week dat [X] voor hen undercover onderzoek had gedaan in de islamitische gemeenschappen in hun stad, in vaak exact gelijke bewoordingen: „[X] heeft ons verzekerd géén heimelijke bezoeken te hebben gebracht aan moskeeën”, schrijven bijvoorbeeld Huizen en Veenendaal in een verklaring. En: „de personen die geïnterviewd zijn, wisten dat zij meewerkten aan een onderzoek voor de gemeenten.”
Voor publicatie in NRC erkenden de betrokken gemeenten nog per mail dat zij opdracht hebben gegeven voor een zogeheten ‘non-informed krachtenveldanalyse’, zoals [X] het onderzoek noemt. De onderzochte organisaties zijn nooit geïnformeerd, erkenden ze. [X] schreef aan NRC dat hun medewerkers „zodra er naar gevraagd wordt” op locatie bekendmaken dat zij onderzoek doen in opdracht van de gemeente. Alleen, blijkbaar vroeg niemand ernaar. Afgelopen jaren is het volgens [X] „1 keer gebeurd” dat „de naam van de opdrachtgever gedeeld is”.
Op de website van het bureau stond tot voor kort nog dat zijn onderzoekers „zonder zichzelf kenbaar te maken” deelnemen aan „gebedsdiensten, bijeenkomsten, lezingen, demonstraties, etc. bij de onderzochte actoren”. Het bureau heeft de tekst vlak voor de NRC-publicatie aangepast.”
en:
“In een reactie houdt [X] vol dat zij nooit „zonder toestemming” onderzoek verricht in moskeeën; ook zegt het zich bij interviews altijd kenbaar te maken. Het bureau „herkent” zich dan ook niet in de uitgelekte NCTV-stukken.”

Het vijfde artikel
Op 13 januari 2022 is op de website van NRC een artikel van de hand van Kouwenhoven, Van der Poel en Rosenberg verschenen met de kop “Leidschendam-Voorburg maakte grote fouten bij onderzoek naar moskee”. De intro van het artikel luidt:
“Gemeente Leidschendam-Voorburg biedt excuses aan voor heimelijk onderzoek naar de islamitische gemeenschap. Waarschuwingen vooraf voor „ernstige privacy-risico’s” werden genegeerd.”
Het artikel bevat verder onder meer de volgende passage:
“De gemeente Leidschendam-Voorburg heeft grote fouten gemaakt bij een heimelijk onderzoek naar islamitische organisaties. Het college van burgemeester en wethouders heeft de lokale moskee en diverse inwoners formeel excuses aangeboden voor het schenden van hun privacy. Dat maakt de gemeente bekend na maandenlang onderzoek door privacydeskundigen.”
en:
“Ook de gemeente Utrecht gaf onlangs een offerte vrij, waarin [X] had voorgesteld om moskeeën te onderzoeken zonder de betrokkenen te informeren. De privacyfunctionaris oordeelde dat hier geen wettelijke grondslag voor is, waarna Utrecht besloot de opdracht niet te verlenen.”

Het zesde artikel
Op 3 en 4 februari 2022 is op de website respectievelijk in de papieren editie van NRC een artikel van de hand van Kouwenhoven, Van der Poel en Rosenberg verschenen met de kop “Onderzoek: gemeente mocht moskeeën niet laten ‘observeren’”. De intro van het artikel luidt:
“De gemeente Zoetermeer biedt excuses aan moskeebezoekers die heimelijk werden geobserveerd.”
Het artikel bevat verder onder meer de volgende passage:
“Een geheim onderzoek waarbij de gemeente Zoetermeer moskeebezoekers liet observeren zonder dat zij dat zelf wisten, had nooit mogen plaatsvinden. Dat concludeert advocatenkantoor Van der Feltz dat in opdracht van de gemeente onderzoek deed naar de gang van zaken rond het rapport uit 2018. Het stadsbestuur van Zoetermeer heeft de islamitische gemeenschap in de stad haar „oprechte excuses” aangeboden.
NRC meldde afgelopen oktober dat zeker tien gemeenten – waaronder Zoetermeer – opdracht hadden gegeven voor een heimelijk onderzoek naar de lokale moslimgemeenschap. Naar aanleiding van deze berichtgeving liet Zoetermeer onderzoek uitvoeren door het advocatenkantoor. Daaruit blijkt nu dat er van alles mis ging rond de opdrachtverlening. Er is geen juridische toets uitgevoerd, er staat nauwelijks iets over de werkwijze op papier, het hele proces verliep „onzorgvuldig”. De gemeente zou uiteindelijk geen zicht hebben gehad op waar de onderzoekers precies mee bezig waren.
Bovendien concludeert het advocatenkantoor dat zo’n heimelijk onderzoek niet door gemeenten mag worden uitgevoerd, maar een taak van de politie is.
Niet undercover
[X], het bureau dat de heimelijke onderzoeken uitvoerde, ontkent tegenover de onderzoekers dat er undercover is gewerkt. Medewerkers van het bureau zouden zich altijd netjes hebben voorgesteld aan respondenten. Alleen valt dat niet meer na te gaan. [X] zegt alle onderzoeksinformatie te hebben vernietigd. Daarnaast is het e-mailverkeer van voor 2019 verdwenen. Verder is de precieze werkwijze alleen mondeling besproken met de gemeente en niet op papier gezet.
De onderzoekers zagen wel een memo in die vooraf aan het onderzoek werd gestuurd naar de toenmalige burgemeester, VVD-prominent Charlie Aptroot. Daarin staat dat „onderzoekers participeren in de gemeenschap” zonder te vermelden bezig te zijn met onderzoek, om de „onderzoeksresultaten niet te beïnvloeden”. Aptroot kan zich daar nu niets meer van herinneren, tekenen de onderzoekers op.
Meer herinneringen
Ambtenaren die door het advocatenkantoor zijn gesproken, hebben meer herinneringen aan de onderzoeksmethode van het bureau. Een van hen zegt een ‘veldwerker’ van [X] te hebben gesproken die hem vertelde niet zijn eigen naam te gebruiken tijdens ‘observaties’ van de islamitische gemeenschap. Op de radicaliseringsafdeling van de gemeente ontstonden daarna vragen over het onderzoek. Maar omdat het bureau ook in andere gemeenten onderzoek deed, werd aangenomen ‘dat dit goed zat’.
De onderzoekers kunnen niet vaststellen dat er sprake is geweest van „undercover-activiteiten”, schrijven ze, maar wel dat een situatie is ontstaan waarin „moskeebezoekers zijn geobserveerd door [X], zonder dat die personen zich daarvan bewust waren”.

Het zevende artikel
Op 21 februari 2022 is op de website van NRC een artikel van de hand van Kouwenhoven en Van der Poel verschenen met de kop “Burgemeester Delft liet een omstreden onderzoek over moskeeën vernietigen”. De intro van het artikel luidt:
“Van Bijsterveldt (CDA) overtrad volgens deskundigen de wet omdat verloren gegane informatie deel uitmaakte van WOB-procedure.”
Het artikel bevat verder onder meer de volgende passage:
“Gemeenten hadden dat onderzoek nooit mogen doen, omdat dergelijke methoden zijn voorbehouden aan politie en inlichtingendiensten. De gemeenten Zoetermeer en Leidschendam-Voorburg, waar ook zulke rapporten lagen, erkenden dit na maandenlang onafhankelijk onderzoek en boden excuses aan.”

Podcast en Twitterberichten
Verder liet Kouwenhoven zich in een podcast van NRC Vandaag van 18 oktober 2021 en in drie Twitterberichten van 22 oktober 2021 uit over de inhoud van de artikelen.

DE STANDPUNTEN VAN PARTIJEN

Klagers stellen – samengevat – het volgende. Hun klacht richt zich op de afwezigheid van waarheidsgetrouwe, controleerbare en volledige berichtgeving, het publiceren van tendentieuze elementen, het onvoldoende afwegen van het belang dat met publicatie gediend is tegen de belangen van klagers die daarmee worden geschaad en het niet toepassen van wederhoor.
Klagers lichten toe dat zij nooit ‘undercover’ onderzoek hebben verricht. Zij maken voor hun onderzoeken onder meer gebruik van zogeheten ‘(sleutel)respondenten’ van diverse organisaties, die vrijwillig (anoniem) aan een onderzoek meewerken. Er zijn nooit moskeeën bezocht onder het dekmantel van een reguliere moskeebezoeker. Voor zover klagers al moskeeën betraden, vond dat uitsluitend plaats nadat daarvoor toestemming was gegeven door zo’n respondent. Er was dus altijd ten minste één bevoegde persoon volledig op de hoogte van de identiteit en bedoelingen van de X-onderzoeker, die onder supervisie stond van de respondent. Dat geldt voor alle door NRC genoemde onderzoeken. Verder is van belang dat onder ‘moskee’ het volledige complex wordt verstaan en niet slechts de gebedsruimte. De bezoeken zagen op het krijgen van een rondleiding op het complex, waarbij bijvoorbeeld de bibliotheek werd bezichtigd, en het voeren van gesprekken met de respondent(en) in kwestie. Er is nooit sprake geweest van rondhangen in een moskee, undercover infiltreren onder de overige moskeebezoekers, fysiek meebidden, meeluisteren naar fysieke preken of lessen, het voeren van informele gesprekken met moskeebezoekers en/of het afluisteren daarvan. Klagers hebben dit ook duidelijk gemaakt in hun reactie op vragen van NRC. Verder benadrukken zij dat zij geen gebruik maken van verboden, onwettige, onrechtmatige of onzorgvuldige methodes, dan wel methodes die zijn voorbehouden aan politie of inlichtingendiensten. Zij analyseren infrastructuren, in beginsel op organisatieniveau. In dat kader observeren zij uitsluitend in het openbaar en dat doen zij niet stelselmatig en zonder technische hulpmiddelen. Bij interviews maakt de X-onderzoeker zichzelf en de opdrachtgever altijd bekend. Wanneer tijdens een onderzoek interactie ontstaat met een persoon – niet zijnde de respondent – maakt de X-onderzoeker zichzelf bekend en maakt hij duidelijk dat sprake is van een onderzoek en wat voor een onderzoek het betreft. Klagers hebben NRC laten weten dat zo’n interactie één keer is voorgekomen.
Daarbij komt dat de berichtgeving niet controleerbaar is. NRC heeft geschermd met bronnen, maar wat voor bronnen het zijn en wat zij hebben prijsgegeven blijft grotendeels onduidelijk. De aangehaalde bronnen kunnen bovendien de door NRC geponeerde stellingen omtrent de onderzoeksmethode van klagers niet onderbouwen. De geciteerde hoogleraren Custers en Schuurmans en de Autoriteit Persoonsgegevens hebben het over de handelwijze van gemeenten. Overigens zijn in de krachtenveldanalyses alleen gegevens over bestuurders, predikers en voormannen verwerkt, en dat is juridisch toegestaan. Verder baseert hoogleraar Zwart zich vermoedelijk volledig op de onjuiste conclusie van NRC dat sprake zou zijn van een undercover-infiltratie in moskeeën als hij zegt dat alleen de AIVD dergelijk onderzoek zou mogen doen. De lezer zal echter onder de indruk zijn van al deze klinkende namen en titels, waardoor de onjuiste beeldvorming over het onderzoek van klagers nog verder zal zijn versterkt.
Klagers menen dat de publicaties ook tendentieus zijn. Dat zit hem met name in de term ‘undercover’ onderzoek, waar NRC klagers tegen beter weten in en herhaaldelijk van beschuldigt. Verder wordt van Y het tendentieuze beeld geschetst van een persoon die zich enerzijds voordoet als een vrome moslim en lid van de gemeenschappen die zijn bedrijf onderzoekt (‘lange baard’), maar anderzijds dat van een snelle zakenman (‘maatpak’) die bereid is het vertrouwen van zijn geloofsgenoten commercieel uit te winnen. Bovendien wordt X neergezet als een opportunistisch commercieel bedrijf.
Verder heeft NRC het belang van publicatie niet dan wel op onzorgvuldige wijze afgewogen tegen het belang van klagers. Diverse medewerkers van X zijn als gevolg van de publicaties bedreigd en sommigen hebben het bedrijf verlaten. Ook is sprake van een omzetdaling bij X. Verder is het noemen van de naam van Y en het publiceren van zijn portret schadelijk.
Ten slotte voerden klagers aan dat onvoldoende wederhoor is toegepast. Artikelen 3, 5 en 6 zijn zonder wederhoor geplaatst. Verder laat NRC het weerwoord van klagers nagenoeg achterwege. Op de zitting voegen klagers hieraan toe dat het wederhoor de publicaties niet in balans heeft weten te brengen, omdat het grotendeels in kaders is weggestopt of is beperkt tot een blote ontkenning.
Klagers concluderen dat NRC journalistiek onzorgvuldig heeft gehandeld.

NRC stelt daar – eveneens kort samengevat – het volgende tegenover. Van onjuiste berichtgeving is geen sprake. De publicaties zijn gebaseerd op maandenlang onderzoek, bestaande uit onder meer een enquête onder zo’n dertig gemeenten, tal van gesprekken en inzage in rapporten, documenten, tekstberichten en andere uitingen. Na een publicatie over de NCTV ontving NRC twee ‘krachtenveldanalyses’: de geheime rapporten over moskeeën en predikers die X heeft opgesteld voor de gemeenten Ede en Veenendaal. Ook kreeg NRC een intern memo in handen van de NCTV, waarin wordt beschreven hoe klagers heimelijk informatie inwonnen in moskeeën onder het mom van participatieve observatie. De NCTV-ambtenaren schrijven dat medewerkers van X bijvoorbeeld de moskee of een koffiehuis ingaan, waar ze interviews doen zonder bekend te maken dat ze dit voor de overheid doen. Ook heeft Y in meerdere off the record-gesprekken met NRC verteld dat X onderzoek doet in moskeeën zonder zichzelf kenbaar te maken, voor zogeheten ‘non-informed krachtenveldanalyses’. Er is ook gesproken met moskeevertegenwoordigers in Ede en Veenendaal die in de geheime krachtenveldanalyses worden genoemd. Zij vragen zich af hoe de informatie die soms maar bij enkele mensen bekend was, in de analyse terecht is gekomen. Geen van de geïnterviewden heeft ooit iets geweten van het onderzoek naar hun eigen moskee. Ook in andere gemeenten weten moskeeën van niets, blijkt als NRC hen benadert. Verder hebben klagers op hun website zelf vermeld dat onderzoekers in gebedshuizen komen zonder zichzelf kenbaar te maken. Pas na vragen van NRC is die tekst aangepast en is vervolgens in het wederhoor ontkend dat X onderzoek doet in moskeeën zonder zichzelf kenbaar te maken. Om de werkwijze van X te beschrijven is de term ‘undercover’ gebruikt, omdat sprake is van het verhullen van de eigen identiteit, zoals de term wordt gedefinieerd in de Van Dale. Waar men in een moskee verwacht medebezoekers aan te treffen, dient het bezoek van een X-onderzoeker een ander (verhuld) doel, namelijk het doen van observaties voor een geheim onderzoek voor de betreffende gemeente. Op de zitting voegt NRC hieraan toe dat in de publicaties alleen is gesteld dat X in moskeeën is geweest – hetgeen X niet heeft betwist – maar dat niet is gespecificeerd in welke.
Dat de onderzoeken in het geheim hebben plaatsgevonden staat buiten kijf. Na publicatie van de eerste twee artikelen is de stelling dat X heimelijk of undercoveronderzoek heeft verricht, meermaals bevestigd, zoals door het onafhankelijk onderzoek van het advocatenkantoor Van der Feltz. Verder stelt NRC niet op eigen gezag dat X verboden, onwettig dan wel onrechtmatig heeft gehandeld. In dat verband zijn diverse deskundigen aan het woord gelaten. Volgens klagers mogen zij in het openbaar mensen observeren, maar de publicaties gaan over het observeren in moskeeën en dat zijn besloten plaatsen. Het verwerken van bijzondere persoonsgegevens is niet toegestaan zonder deugdelijke wettelijke grondslag, ook niet als het ‘voormannen’ van moskeeën zou betreffen. Dit is bevestigd door verschillende onafhankelijke juridische onderzoeken naar de krachtenveldanalyses.
NRC meent dat de verschijning van Y summier is omschreven in twee steekwoorden: baard en maatpak. De negatieve connotaties die klagers daarbij hebben, zijn niet die van NRC. Dat geldt ook voor andere, feitelijke beschrijvingen. Van tendentieuze berichtgeving is geen sprake.
Verder voert NRC aan dat zij weloverwogen geen namen heeft genoemd van medewerkers van X. Wel is de naam van Y vermeld, maar hij is als eigenaar en oprichter vaker in de media verschenen, ook met foto. Hem is bovendien voorafgaand aan de eerste publicatie meegedeeld dat zijn naam en die van zijn bedrijf genoemd zouden worden, en daartegen heeft hij geen bezwaar gemaakt. De journalistieke plicht om zo precies en controleerbaar mogelijk te zijn woog zwaarder dan de privacy van Y. Daarbij is ook relevant dat Y een rol in het publieke debat vervult, onder meer door onderzoeken te publiceren en daarover interviews te geven.
Ten slotte voert NRC aan dat zij klagers voldoende gelegenheid tot wederhoor heeft geboden met twee tijdige ‘off the record’ gesprekken, goed tussentijds inhoudelijk contact, volledige openheid over de werkwijze, een verzoek om nog een fysiek gesprek, het tijdig sturen van een uitgebreide vragenlijst en het zorgvuldig wegen en verwerken van het wederhoor in de eerste twee artikelen. De eerste twee publicaties riepen veel reacties op bij moskeebestuurders, lokale en landelijke politici en toezichthouders. Die reacties zijn opgenomen in het derde artikel, waarin geen nieuwe feiten of beschuldigingen voorkomen. Ten aanzien van de publicaties waarin wel sprake was van nieuwe aantijgingen, is vervolgens wederhoor toegepast.
NRC concludeert dat zij zorgvuldig heeft gehandeld.

BEOORDELING VAN DE KLACHT
Blijkens het klaagschrift en de toelichting op de zitting bestaat de kern van de klacht uit de volgende onderdelen:
1.      In de publicaties is een feitelijk onjuist en onvolledig beeld geschetst over de werkwijze van X en is die werkwijze ten onrechte undercover en onrechtmatig genoemd.
2.      De publicaties zijn tendentieus.
3.      NRC heeft onvoldoende het belang van de publicaties afgewogen tegen de belangen van klagers die door de publicaties worden geschaad.
4.      Er is onvoldoende wederhoor toegepast.

De Raad zal zich tot deze kern beperken, waarbij hij de klacht zal bezien in de context van de gehele berichtgeving als opgesomd onder ‘De Feiten’ en de berichtgeving in onderlinge samenhang zal beoordelen.

Algemeen
Media hebben een belangrijke taak om misstanden in de samenleving aan de kaak te stellen. Het is dan ook maatschappelijk relevant en journalistiek geboden om – zoals NRC heeft gedaan – met een kritisch oog te kijken naar de handelwijze van gemeenten bij onderzoeken naar moskeeën en in dat verband ook aandacht te besteden aan de rol van klagers.
Daarbij zijn de journalist en zijn redactie vrij in de selectie van nieuws. Het is aan de journalist om te bepalen vanuit welke invalshoek(en) een onderwerp wordt belicht en in welke context het bericht wordt gebracht. Dit neemt niet weg dat de journalist het belang dat met een publicatie is gediend dient af te wegen tegen de belangen die eventueel door de publicatie worden geschaad.

Ad 1. en 2.
NRC heeft aannemelijk gemaakt dat de publicaties zijn gebaseerd op gedegen onderzoek, waarbij diverse bronnen zijn geraadpleegd. Dit blijkt ook uit de publicaties. Daarbij mocht NRC de onderzoeken van X – die in algemene zin worden besproken – aanduiden als ‘undercover’, ‘heimelijk’ en ‘stiekem’. Daarbij is relevant dat de onderzoeken van X niet los kunnen worden gezien van de handelwijze van de betrokken gemeenten en dat die gemeenten wordt verweten niet openlijk te hebben gehandeld. Verder neemt de Raad in aanmerking dat de werkelijke reden voor het moskeebezoek van de X-onderzoeker weliswaar kenbaar was voor de betrokken ‘respondent’, maar niet voor de overige moskeebezoekers, tenzij zij daar expliciet naar informeerden. Ten slotte staat niet ter discussie dat de rapportages van X niet openbaar waren, althans niet werden gedeeld met de onderzochte organisaties.
In de berichtgeving is bovendien voldoende onderscheid gemaakt tussen feiten, beweringen en meningen. De beschuldigingen die zijn geuit door de deskundigen, zijn voor hun rekening gelaten. Niet is gesteld of gebleken dat zij onjuist zijn geciteerd. Voor de lezer is voldoende duidelijk dat in de uitlatingen van de deskundigen de focus ligt op (vermeend) onrechtmatig handelen door de gemeenten. Voor zover al de indruk zou zijn gewekt dat ook X mogelijk onrechtmatig heeft gehandeld, is dat voldoende onderbouwd.
Verder is niet gebleken dat de berichtgeving relevante onjuistheden bevat. De Raad vindt de wijze waarop klagers zijn aangeduid journalistiek toelaatbaar en niet onnodig grievend.
Er bestaat geen aanleiding voor de conclusie dat in de publicaties een zodanig vertekend beeld of onzorgvuldige weergave van de kwestie is gegeven, dat daarmee sprake is van niet-waarheidsgetrouwe of tendentieuze berichtgeving.

Ad 3.
Het belang dat met de publicaties is gediend, is erin gelegen dat het – zoals hiervoor overwogen – maatschappelijk en journalistiek relevant is om het publiek te informeren over de handelwijze van gemeenten bij onderzoeken naar moskeeën en in die context over de rol van klagers. In dat licht bezien is geen sprake van een disproportionele aantasting van de (privacy)belangen van klagers. Daarbij is van belang dat Y geen bezwaar heeft gemaakt tegen het gebruik van zijn naam. Bovendien is Y vaker in de media verschenen en mengt hij zich in het publieke debat, waardoor hij zich een zekere mate van ongewilde publiciteit moet laten welgevallen. Verder is relevant dat NRC bewust geen namen van andere medewerkers van X heeft vermeld.
Er bestaat geen aanleiding voor de conclusie dat NRC de in het geding zijnde belangen onvoldoende of op onjuiste wijze tegen elkaar heeft afgewogen.

Ad 4.
Uit hetgeen partijen hebben aangevoerd blijkt dat klagers voldoende de gelegenheid hebben gekregen om te reageren. Uit de berichtgeving blijkt ook dat wederhoor is toegepast. Het is in beginsel aan de journalist om te bepalen hoe het verkregen wederhoor wordt verwerkt. Niet is gebleken dat dit op een onjuiste en/of onvoldoende wijze is gebeurd. Dat de reactie van klagers (mede) in een kader is weergegeven, is niet ongebruikelijk en journalistiek toelaatbaar. De Raad vindt niet dat daarmee de reactie is ‘weggestopt’; het is niet ondenkbaar dat de reactie daarmee juist meer de aandacht van de lezer heeft getrokken.
De Raad overweegt verder het volgende. Voor de lezer is duidelijk dat het derde artikel de reacties bevat van onder meer de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) en enkele Tweede Kamerleden op de kort daarvoor verschenen eerste twee publicaties, waarin het wederhoor van klagers is verwerkt. Dit artikel behelst dus de meningen van derden over de kwestie. In het vijfde artikel staat de gemeente Leidschendam-Voorburg centraal. Dit artikel behelst met name de conclusies die de gemeente heeft getrokken en bekendgemaakt, en is daarmee vooral van feitelijk aard. NRC was daarom niet gehouden om voorafgaand aan deze publicaties wederhoor toe te passen. Het zesde artikel bevat geen nieuwe beschuldigingen aan het adres van klagers, terwijl in dit artikel het eerder gegeven weerwoord van klagers is opgenomen.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat NRC journalistiek zorgvuldig heeft gehandeld.

Relevante punten uit de Leidraad: A., B.3, C. en C.1.
Relevante eerdere conclusies: RvdJ 2021/52, RvdJ 2021/33 en RvdJ 2021/11

CONCLUSIE

A. Kouwenhoven, R. van der Poel, E. Rosenberg en NRC hebben journalistiek zorgvuldig gehandeld.

Zo vastgesteld door de Raad op 8 juli 2022 door mw. mr. J.W. Bockwinkel, voorzitter, L.C. Hauben, mw. dr. J. Luttikhold, mw. drs. S.S. Sitalsing en mw. M. Stenneke, leden, in tegenwoordigheid van mw. mr. D.C. Koene, secretaris, en mr. G. Kamminga, plaatsvervangend secretaris.